周其仁:农地产权与征地制度

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   一、 问 题 所 在

   制度对经济绩效的决定性作用早已引起学者的注意。Coase (1937, 19500), North (1990).肯能制度这样 适当地反映资源稀缺性和经济肯能,经济中就会出显行为的扭曲。North (1990).对于任何八个 社会而言,制度的基础八个 劲一组关于产权的法律规定,它界定了社会成员运用不得劲资产权利的范围。Bazel (1989),Libecap (1989), Eggertsson (1990), North(1990), Alston(1996).产权一般包括资源的排他性使用权,通过使用资源而获取租金的收益权,以及通过出售或一些方式转让资源给他人的转让权。Chueng (1973), 中文著作见张五常《经济解释》(三卷本)(5002)。那我,产权不但提供了影响经济绩效的行为的激励,怎么才能 让 决定谁是经济活动的主角并怎么才能 让 决定着社会财富的分配。

   在组成产权的三项权利当中,转让权起着更为关键的作用。理论上,得到清楚界定的转让权一定中含着清楚界定的使用权和收益权。怎么才能 让 反过来,清楚的使用权或收益权好的反义词一定原应可不时需自由转让。在实践中,经济增长常常引起经济社会形态的改变,而经济社会形态的变化恰恰是大规模的资源转让的结果。肯能转让权受到限制,潜在的资源转让连同经济增长就受到阻碍。

   历史一定充满如下经验:急速的经济变化带来了要求改变现存法律关于转让权界定的压力。在时需的法律改变完成很久 ,违法行为肯能大量指在,肯能经济变化要求加快资源转让,而现存的法律制度并这样 对转让权做出清楚的界定。这时,肯能不制止违法行为,经济秩序就受到冲击。怎么才能 让 一起去,依靠执行原有的产权制度来消除混乱则不得不以限制资源转让作为代价。处里你这人 矛盾的方式是适时改变法律关于转让权的界定。现象在于,合乎时需的法律变革究竟在哪几种样的条件下才易于指在?

   中国近年城市化加速的经验为研究上述疑现象供了八个 难得的案例。在1978到5000年间,中国城市从19八个增加到66八个,镇的数目从217八个增加到2031八个 ,城镇人口从1亿7千万增加到4亿5千6百万。与此一起去,论千万计的农民工从农村转入城镇,数千万亩的农地转为城镇的工商建设用地。基于改革开放和经济增长的累计效果,让我们 一般预计未来二十年中国的城市化还将加速。同类,国务院发展研究中心预测,我国的城市化指数将在2020年达到500%。

   怎么才能 让 ,近年城市化的加速,恰恰是在现存法律关于土地资源转让权的重新界定严重滞后的情况表挂接生的。中国现存土地法奠基于计划公有制时代,其主要特色是政府用行政命令代替市场交易来达成经济资源的转让。我我觉得二十多年市场取向的改革肯能动摇了现存土地法律的基础,怎么才能 让 几经修订的土地法还是远这样 满足经济实践的要求。结果,城市化加速伴随着利益冲突的加剧,提出了八个 重大的两难性现象:不惜以土地转让中的利益冲突为代价来继续加速城市化,还是不得不抑制城市化来缓减土地转让中的利益冲突?

   现象的根源是,加速的城市化——中国长期经济增长的八个 重要源泉——指在在含糊不清的农地转让权的限制条件下。这就无法处里巴泽尔(1982)指出过的困境:抛弃了清楚界定并得到良好执行的产权制度,让我们 必定争相攫取稀缺的经济资源和肯能。这里所谓的“攫取”,怎么才能 让指让我们 竞争稀缺资源而不受法律限制。重要的是,攫取表明混乱与肯能八个 劲紧密地纠缠在一起去。这样 认识和分析攫取行为,将难以重新在法律上界定权利。

   沿着上述思想线索,本文探讨以下现象:在现存土地转让权的法律安排下,让我们 实际上会采取怎么才能 才能 的行为?怎么才能 才能 理解哪几种行为的经济含义?怎么才能 让 ,让我们 讨论将要修订的《宪法》和《土地法》面临的主要选用。本文的社会形态如下:第二节调查现存农地转让权的法律制度,第三节分析土地转让中的攫取行为,第四节研究重新界定转让权的实践经验,第五节提出关于转让权管制的经济分析,第六节讨论相关政策建议以及重修土地法面临的选用,最后是全文的结论和有待进一步研究的现象。

   二、 现存法律对农地转让权的界定

   现存法律涉及农地转让权的主要有两部,一部是《中华人民共和国农村土地承包法》,另外一部是《中华人民共和国土地管理法》。为了节约篇幅,下文分别把这两部法律简称为《农村土地承包法》和《土地管理法》。转让权现象这样 重大,以至为了制定和修订这两部法律,甚至时需修改《宪法》的相关条款。本节简要评论哪几种法律,着眼点是它们内在的矛盾冲突及其对经济行为的影响。

   (一) 承认转让权的法律

   在20世纪70年代末、500年代初农村改革中形成的农民家庭土地承包经营权,差这样 来太多经过了20年时间,才得第八个 比较完备的法律表达。5002年8月29日全国人大常委会通过的《农村土地承包法》,不但确认并组阁 保护农户的土地使用权和收益权,怎么才能 让 确认并组阁 保护农户的土地转让权。至此,那我在中国长期实行的农地集体所有制,全面改革为土地的农户私人承包经营制。

   对农户私人土地转让权的全面承认和清楚界定,是《农村土地承包法》的基本内容。我要们简述其中最重要的几项规定:——土地转让权属于“承包方”(即“农户”),而不属于“发包方”(即“集体”)“承包方有权依法自主决定土地承包经营权否是流转和流转的形式”(第34条),“国家保护承包方依法、自愿、有偿进行土地承包经营权流转”(第10条)。;

   ——实施土地转让权的首要原则是平等协商、自愿、有偿,不受任何组织和当事人的强迫和阻碍;

   ——土地转让的形式可不时需包括转包、出租、互换等多种形式;

   ——转让权的价格由当事人协商选用;

   ——转让权的收益归承包方所有。肯能转让的是土地承包经营权,怎么才能 让 非常合乎逻辑,《农村土地承包法》时需综合改革以来关于土地承包经营的完全政策法规,以更清晰的法律语言全面界定土地的农户私人承包经营权。其要点是:农村集体所有的土地完全实行以农户家庭为基础的承包经营制,为此,法律规定了集体土地承包给农户私人经营的线程、期限、形式,以及在承包期内发包方与承包方每人个的权利和义务。

   可不时需说,《农村土地承包法》全面完成了对我国土地集体所有制内容的正式更换。按照产权经济学的规范,包括使用权、收益权和转让权在内的产权正是法律上财产所有权的实质内容,怎么才能 让 ,恰恰是产权——而都有抽象的法律所有权——才构成让我们 经济行为的实际限制。中国的农地依然可不时需说为集体所有,怎么才能 让 当今的集体惟一可不时需作为的怎么才能 让依法将土地发包给农户私人;在长达500年以上的法定承包期内,惟有私人承包方才有权使用和经营农地,获取相应的收益并可在市场上自主转让农地的经营权;集体发包方无权终止、退还、调整农户承包权,无权截流承包收益权,也无权干预承包方的转让权。很清楚,农户私人承包经营的集体土地 所有制,再也都其他同学民公社时代集体经营的集体土地所有制。

   比较重要的改革经验是,通过承包合约确立私人使用权相对容易,而把私人的资源使用权发展为转让权,远为困难。更重要的是,一旦法律可不时需清楚界定私人的资源转让权,它一定要更清楚地界定农户私人的使用权和收益权。限于篇幅,本文不展开评论哪几种经验的含义。让我们 怎么才能 让在这里指出,由法律清楚界定并加以保护的农户私人的土地使用权、收益权和转让权,为在经济社会形态快速变迁条件下有效利用农地资源,奠定了八个 可不时需将稳定性与灵活性结合起来的制度基础。

   《农村土地承包法》仍然指在一些瑕疵。抛开枝节,八个 重要的现象是承包农地的年期依然偏短。比较城镇住宅地500年到70年的批租期,500年的农地承包期否是怎么才能 让完全要花费 的?与此相关,现行土地承包法这样 交代土地承包到期后续约的准则。肯能法律规定届时给予在位承包方一种生活优先续约权,这样 承包年期的长短他说就这样 这样 重要了。

   另外八个 不足英文,现在就不容回避。《农村土地承包法》关于农户私人土地承包权和转让权的清楚界定,完全以“土地的农业用途”为限。同类,《农村土地承包法》在总则中组阁 ,“未经批准不得将承包地用于非农建设”(第8条);在发包方的权利中,加入“制止承包方损害承包地和农业资源的行为”(第13条);在承包方的义务中,点明“维持土地的农业用途,不得用于非农建设”(第17条);更在土地承包经营权的流转原则中,规定“不得改变……土地的农业用途”(第33条)。很清楚,一旦土地用于非农业用途,这部法律对农户承包经营权的确认和保护,就戛然而止。

   (二) 组阁 转让权的法律

   农地转为非农建设用地,受《土地管理法》调节。这部法律,1986年6月25日经第六届全国人大常委会第十六次会议通过,从1987年1月1日起执行。那我仅仅两年很久 ,1988年12月29日第七届全国人大常委会第五次会议就决定修改。你这人 改差这样 来太多就改了十年,到1998年8月29日才由第九届全国人大常委会第四次会议通过,从1999年1月1日起执行。《土地管理法》从制定到修订的时期,中国经济正在经历市场化改革的深化。那我,改来改去,这部法律还是这样 在“转让权”的基础上处里农地转用那我重要的资源配置现象。

   查阅修订后的1998年《土地管理法》,让我们 发现除了抽象组阁 “土地使用权可不时需依法转让”(第2条)之外,整部法律8章86条再这样 一处提及“土地转让权”的内容、主体归属、转让线程、执行原则和定价方式。怎么才能 让说,我我觉得土地使用权“可不时需依法转让”,但完全这样 相关的具体内容。举八个 例子,本法第16条指出“土地所有权和使用权争议,由当事人协商处里;协商不成的,由人民政府处里”。现象是,土地使用权的转让就不指在争议何时能 能 ?指在了,怎么才能 处里?

   涉及农地资源转为非农业建设,1998年的《土地管理法》明令 “农民集体所有的土地使用权不得出让、转让肯能出租用于非农业建设”(第63条)。本条款还有八个 例外条款,让我们 在下文引用并分析。这样 ,当经济发展时需把一每段农地转为非农业建设的很久 ,那我的要求——这是城市化的必然要求——怎么才能 才能 才可不时需得到合法的满足呢?对此,现行《土地管理法》规定惟一的合法途径怎么才能 让国家垄断,都怎么才能 让举凡农业用地转为非农民自用的建设用地,时需完成从土地集体所有制向国有制的转变。

   (三) 城市土地国有化的来历

为哪几种本是集体所有、并肯能长期承包给农户经营的农地,(点击此处阅读下一页)

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